西部农村教育改革新难题:中心校截留经费不受监督(2)
以区GT镇2015年春季学期(2月到7月)为例，全镇共有小学生数2535人，1所中心校，9所村小，14个教学点。所有教学点学生人数均不足100人，最少仅有3人，最多为86人。根据标准测算，全镇实得中央资金10986万元，其中按基准定额和实有学生数计拨公用经费7605万元，对不足100人学校按照100人补足公用经费差额为3381万元。
该项春季学期公用经费于4月和7月分两次足额下拨到中心校，中心校本应按照规定将经费再足额拨付给村小和教学点。然而，据笔者在GT镇中心校财务室随机对该镇一所管辖了两个教学点(学生数均为8人)、且学生规模算中等水平(学生175人)的村小做财务核算时发现，中心校实际给该村小(包括所管辖2个教学点)春季学期仅拨付了46724元，其中，政府采购类分账部分为25298元、学校报销部分为21426元(现金5500元，转账15926元)。事实上，该村小(包括所管辖2个教学点)应在春季学期获中心校公用经费拨付共计1125万元，但现实是中心校截留了该校65776元，实际拨付率仅为415%，截留率高达585%。
笔者随之对该村小和两所辖区内管的教学点展开了追踪考察，发现该村小设施设备和日常管都极为糟糕，仅有校长等极个别校级领导参加过教师培训，而其所管辖的其中一个极度简易的教学点中唯一的一名老师则告诉笔者：&ld;我向村小申请了7个多月的吊扇，现在都到冬天了，还没有见到！我没有其他要求，只希望明年夏天前，能在教室里装上吊扇就谢天谢地了。&rd;
调研中，县教育行政部门认为中心校统筹管公用经费的背后据是防止经费像撒胡椒面一样被分散使用而没有效率，所以中心校只需以备用金的形式，拨付能够保障村小和教学点最基本的刚性支出最低标准，其他公用经费部分被中心镇统筹管使用则是最有效率的，此便可在全镇范围内按年度集中解决某一两所单个学校的重点项目，便于将分散的公用经费使用变得更具效率且快速达成可视化的效果。
事实上，县教育行政部门可视化的效率论，无意间促成了一个复杂且尴尬的乡镇教育格局的形成：
一方面，&ld;以县为主&rd;的义务教育管体制在乡镇政府义务教育行政权被取消后，并不意味着所有地方的县教育行政部门，都有足够能力通过大规模&ld;撤点并校&rd;达成行政的优化，进而有效善治每一所学校。地、人口、经济、社会等综合因素复杂的县，依托中心校对乡镇教育实施间接管，本质上并不能解决中心校既是裁判员又是运动员的角色尴尬。村小和教学点因缺乏独立法人资格而与中心校属同一法人的事实，又使得中心校所行使的具有明显外部性和公共性的乡镇教育权力、资源分配，变成了学校内部管事务，中心校本部无疑被默许且所当然地将公用经费截留更多用于自身建设；
另一方面，尽管中心校普遍会将其所截留而用于全镇统筹的公用经费部分更多用于自身建设，但绝不能是全部用于自身，否则将导致更为激烈的治冲突，而什么样的村小和教学点能够获得被截留后用于统筹的公用经费而得利呢？
笔者调研发现，大致有三项核心条件：一是此类村小和教学点一般都有一个与中心校领导班子，特别是与中心校校长关系好且社会活动能力突出的校长；二是此类村小和教学点一般离中心校距离相对更近，且多靠近车辆能够直接到达的硬化道路边，上级领导下乡考察调研大多可能被安排到；三是此类村小和教学点相对规模较大，短期内不会被撤并掉。
如管辖了两个教学点且校本部学生规模达到360人的区TS村小，因满足三项核心条件，在2015年春季学期即共获公用经费17811469元(包括现金报账、转账和政府采购类分账3个部分)。按照规定，小学生均300元/学期，其中村小应得108万元，两所教学点因分别只有学生3人和12人，不足100人按100人拨付公用经费应得6万元，TS村小应拨公用费用是168万元。它实际多获益1011469元。
中心校截留公用经费但却不受监督的统筹权，使底层乡校不得不将日常精力更多用于&ld;跑校进钱&rd;而不是展开以&ld;质量提升&rd;为核心的日常办学，一个复杂的乡镇日常教育格局在共同默许的潜规则下已然形成，且渐趋固化。
其三，项目制下的中国基层教育，因县财政配套缺失或不足，迫使教育行政部门助推乡镇中心校截留公用经费
随着项目制在中国基层教育中的深入推广与实施，其内在的竞争性和筛选性使各级教育行政部门不得不加大力度去争取来自上级的各种教育项目，尤其是收益率高的教育项目。
目前来看，中央和省级项目一般需要地方经费配套。项目到达地市层面后的分配逻辑，普遍是根据县前期项目准备的情况来优先安排项目分配，即哪个县教育行政部门项目前期做的好，就越可能获得地市教育行政部门的项目安排。因此，县为争取地市分配的各种项目不得不做好项目前期投入。但前期项目投入估算一般约为总额的10%左右，此类经费并不包纳在项目经费之中，需要县财政的前期投入。对西部广大经济欠发达地区的县而言，保基本运转都尚显困难的&ld;吃饭财政&rd;，很难有能力进行前期投入。
教育项目的竞争式分配最后不得不逼迫县教育行政部门助推乡镇中心校截留公用经费，以用于项目前期经费投入和不可预测的中、后期经费差额弥补，进而才有可能争取到来自上级的项目。
另外，中国西部县域内多个教学点的存在，事实上也逐渐成为地方套取中央拨付更多公用经费的手段，以至于随着人口自然消减而本应被撤并的大量教学点却逐渐被保留，并呈现出与2001年到2012年十年间中国农村大规模&ld;撤点并校&rd;截然相反的状况：
一方面来自于&ld;明规则&rd;，即2012年9月国务院办公厅《关于规范农村义务教育学校布局调的意见》的出台，从法层面提高了撤并底层乡校的行政成本，同时，防止社会冲突的基层思路使得撤并层面上的不作为成为首选；另一方面则来自于&ld;潜规则&rd;，中心校统筹安排获得更为充裕的公用经费，其目的是为了套取获得更大的上级教育项目。而这些更大的项目最后几乎全部被中心校和关系、规模、条件等软硬实力都更为雄厚的村小所获得，教学点和真正薄弱的村小在场竞争中都成了事实上的贡献者和牺牲品。